В контексті реформи СБУ важливості набуває питання функції розслідування злочинів. Суть функції у притягнення до кримінальної відповідальності винних осіб, що здійснюється головним чином постфактум. Натомість призначення діяльності спецслужб полягає у виявленні і попередженні загроз державній та національній безпеці. Своєю чергою зміст цих категорій ширше за об’єкти кримінально-правового захисту. Бо існують і в соціальній, політичній, культурній тощо площинах також.
Водночас Служба безпека України є органом досудового розслідування протягом усього часу незалежності України. СБУ наділене повноваженнями розслідувати правопорушення за 44 статтями Кримінального кодексу. Водночас не позбавлена можливості розслідувати більшості кримінальних правопорушень передбачених Кримінальним кодексом, серед яких варто виділити групу корупційних злочинів віднесених до підслідності Національного антикорупційного бюро України.
Сьогодні СБУ підслідні кримінальні правопорушення передбачені статтями 109, 110, 110-2, 111, 112, 113, 114, 114-1, 201, 201-1, 258-258-5, 265-1, 305, 328, 329, 330, 332-1, 332-2, 333, 334, 359, 422, 436, 437, 438, 439, 440, 441, 442, 443, 444, 446, 447 КК України. А також, кримінальні правопорушення передбачені статтями 364, 365, 366, 367, 425, 426, якщо вони будуть встановлені при розслідуванні кримінальних правопорушень, передбачених статтями 328, 329, 422 КК України.
Серед підслідних СБУ кримінальних правопорушень достатня кількість тих, що не мають відношення до державної безпеки: статті 201, 201-1, 305, 359, 364, 365, 366, 367, 425, 426 КК України.
Серед тих, які формально відносяться, чи пересікаються зі сферами правового захисту СБУ далеко не у кожному випадку йде мова саме про загрози державній безпеці. Звужуючи цим можливий перетин актуальних сфер діяльності для СБУ та кримінальних правопорушень передбачених статтями 109, 110, 110-2, 111, 112, 113, 114, 258-258-5, 265-1, 436, 436-1, 440 КК України.
Відзначимо, що до набрання дії нинішнім Кримінальним кодексом України у 2001 році, відповідно до КПК України 1960 року, підслідність СБУ складало 16 складів злочинів проти держави, державної таємниці, контрабанда та перетин кордону.
Однак питання у цьому разі доцільно ставити не у розрізі підслідності, а ширше, у розрізі функції розслідувати злочини загалом. Обумовлюється це багатьма причинами. Головна серед них – недоцільність наділення одного органу функціями контррозвідувальної діяльності та розслідування злочинів.
Оскільки контррозвідка спрямована на виявлення і попередження намірів ворожих в цілому для держави суб’єктів (іноземних спецслужб, терористичних та інших організацій) до того, як вони стануть злочинами, або досягнуть бажаних цілей. Натомість розслідування – це вже діяльність яка настає головним чином після вчинення злочинів і лише щодо об’єктів кримінально-правового захисту. Тому це різні види діяльності за призначенням та іншими цілями.
Серед негативних наслідків поєднання функцій контррозвідувальної діяльності та розслідування злочинів варто виділити:
- Відсутність можливості повноцінно зосередитися відомству на контррозвідувальній, аналітичній діяльності.Від звуження сфери діяльності до кримінально-караних діянь та можливості зреагувати за потреби на пізнішій стадії.
- Знецінення контррозвідувальної діяльності. Можливість розслідувати дозволяє застосовувати заходи впливу (арешт майна, утримання під вартою) включно з публічними, на відміну від контррозвідувальної діяльності (слідкування, прослуховування). Натомість завчасно припиняти доцільнішу у певних випадках саме контррозвідувальну діяльність.
- Зловживання та корупція. Розслідування – це офіційна, публічна процедура правозастосування. Почати розслідування і провести слідчі дії – це однозначно завдати комусь клопоту. Незалежно від того чи це обґрунтовано. Достатньо підозрілості, що для СБУ не складно. Як і не складно потім закрити кримінальну справу.
- Зниження мотивації та професіоналізму контррозвідувальників. Як наслідок знецінення контррозвідувальної діяльності.
- Шкода для розслідувань не підслідних СБУ. Розслідування – це збір доказів у законний спосіб. Зокрема тим органом який уповноважений на це. Тільки от СБУ маючи можливість розслідувати певні злочини, може і постійно розслідує інші. Ставлячи під сумнів законність доказів і перспективи справ у суді.
- Перешкоджання іншим органам розслідувати злочини. Через можливість забирати справи, чим позбавляти інші органи відповідальності за результати роботи у своїх сферах.
Відтак поєднання вказаних функцій має системно-нівелюючий характер для контррозвідувальної діяльності. Це виключає будь-яку доцільність їх об’єднання. А відповідно потребу якомога швидшого їх роз’єднання.
Лише таким шляхом стане можливим говорити про припинення втручання СБУ у сферу економіки та припинення перешкоджань антикорупційним органам. Натомість зосередитися на своїх сферах діяльності та цілях.
Свідченням недоцільності збереження за СБУ функції розслідувати злочини є аналіз діяльності відомства. Відомості про кількість, види, результати кримінальних проваджень.
За останні 8 років СБУ в середньому протягом року реєструє 3327 справ. Середній відсоток з них переданих до суду – 22,9%, закритих – 10,8%, зупинених – 3,6%, триваючих (не закінчених) – 62,7%.
Водночас, можна відзначити разючі відмінності у діяльності СБУ у 2013 та 2018 роках. 2013 рік відзначився найвищим за 8 років показником закритих справ – 40%. 2018 рік відзначився збільшенням кількості кримінальних справ у порівнянні з попереднім роком більш ніж вдвічі. Суттєво зросла також частка закритих справ, а особливо їх кількість. Більше ніж за попередні 4 роки.
Наведений графік вказує на сильну пов’язаність діяльності СБУ з політичною обстановкою в країні, а відповідно на кон’юнктурність і залежність роботи відомства від центрів впливу. А процеси зміни політичного керівництва обумовлюють разючі зміни у цілях роботи відомства. Створення передумов для отримання підтримки перед виборами шляхом заведення нових справ, як важелів впливу та їх закриття у разі досягнення необхідних домовленостей. Яскравий приклад 2018 рік, коли перед президентськими виборами для забезпечення кращого результату була потреба застосовувати адмінресурс. І віддячувати відомству не перешкоджанням працювати для себе.
Більш детальний аналіз справ СБУ у 2018 році засвідчує роботу відомства більшою мірою не за призначенням. Адже частка не підслідних злочинів (наступний графік) зросла аномально і складала вдвічі більше ніж підслідних злочинів.
Аномально велика кількість відкритих справ щодо чиновників та суддівства перед виборами пояснюється потребою забезпечувати адмінресурс. Відзначимо, що кількість “службових” злочинів розслідуваних СБУ у 2018 році більша за інші разом взяті 7 років у 3,14 рази.
Однак, використання відомства у політичних цілях далеко не єдина причина потреби забрати у СБУ повноваження розслідувати злочини. Особливої уваги потребує показник розслідування за підслідністю, тобто щодо визначених законом злочинів.
Як бачимо розслідування не підслідних злочинів постійна практика СБУ. Це обумовлено зокрема відсутністю заборон та потребою “реагувати”. Виділення потребують умовно пов’язані справи. Це здебільшого “службові” злочини. СБУ може розслідувати їх лише у разі прямої пов’язаності зі злочинами у сфері державної таємниці. Однак їх співвідношення дуже відрізняється. Службових у рази більше. Хоча вони повинні мати похідний характер, а відповідно співмірну кількість. Тільки вдумайтеся: частка відкритих СБУ за 8 років справ, що прямо не підслідні їй складає 40% (10 769 справ).
Звідси висновок, що ключовим у питанні розслідування злочинів СБУ є не сфера діяльності, а наявність цієї функції. Тому релевантний захід вирішення проблеми – прибрати у СБУ функцію розслідувати злочини.
Однак яскравішим і, власне, більш важливішим показником роботи СБУ не за призначенням є поділ розслідуваних ними справ з огляду на належність до сфери державної безпеки.
Стосуватися державної безпеки на нашу думку можуть злочини передбачені статтями 109, 110, 110-2, 111, 112, 113, 114, 114-1, 258-258-5, 265-1, 328, 329, 330, 332, 332-1, 332-2, 422, 436, 437, 438, 439, 440, 441, 442, 443, 444, 446, 447 КК України. Водночас змістовний аналіз справ розслідуваних СБУ за цими статтями КК України міг би суттєво відрізнятися у бік меншої кількості справ, які дійсно стосуються державної безпеки.
Виносячи за дужки 2013 і 2018 роки про що згадано вище, ми бачимо стабільно високу частку розслідування СБУ справ, які не стосуються державної безпеки. Частку яка коливається в межах 35 – 84% за рік протягом 8 років. Загалом же за 8 років частка відкритих справ, що не мають відношення до державної безпеки складає 54,7%. Тобто більше половини – 14 558 справ.
Більше того, якщо ми візьмемо за основу поділ справ за прямою належністю до цивільної державної безпеки (статті 109, 110, 110-2, 111, 112, 113, 114, 258-258-5, 265-1, 436, 436-1, 440 КК України), то матимемо ще більш жорсткішу картину діяльності СБУ не за призначенням.
За цим критерієм СБУ переважно розслідувала справи, що не відносяться до актуальної для неї самої сфери діяльності – цивільної державної безпеки. 40,3% справ що стосуються проти 59,7% справ що не стосуються цивільної державної безпеки загалом за 8 років.
Таким чином, функція розслідування злочинів, як обсяг повноважень, використовується СБУ здебільшого не за призначенням. Мова йде про тисячі справ, які передбачають проведення в десятки разів більше процесуальних дій, тобто витрат робочого часу працівників відомства та матеріально-технічних ресурсів.
Для проведення аналітичного дослідження нами взято звітну інформацію за формою № 1 “Єдиний звіт про кримінальні правопорушення”, що не передбачає облік справ відкритих у попередніх роках з офіційного веб-сайту Офісу Генерального прокурора. Що, однак, не впливає на змістовність та актуальність дослідження. Водночас статистична інформація за формою № 1-СЛ “Про роботу слідчих органів безпеки” не була надана нам у достатньому для подібного дослідження об’ємі.
Також звертаємо увагу на використання відомостей за 2020 рік по жовтень включно.
Натомість Службою було надано нам інформацію щодо сум відшкодованих збитків за закінченими кримінальними провадженнями протягом року. Цей показник не може об’єктивно свідчити про ефективність роботи органу розслідування. Натомість може мати професійний та громадський інтерес.
2014 рік – 493 тис грн.
2015 рік – 2 471 тис грн.
2016 рік – 72 тис грн.
2017 рік – 14 545 тис грн.
2018 рік – 210 тис грн.
2019 рік – 1 202 тис грн.
І півріччя 2020 року – 5 093 тис грн.
Наведене свідчить про існуючу практику використання СБУ повноважень розслідувати злочини не за призначенням та всупереч інтересам країни. Тому релевантним шляхом вирішення проблемного питання є припинення здійснення цієї функції Службою.
Власне, відсутність функції розслідувати злочини визначена прийнятим ще у 2018 році концептуальним Законом України “Про національну безпеку України” в дусі стандартів НАТО.
Маючи намір будувати міцну державну, необхідно створити ефективну спецслужбу внутрішньої безпеки.